Zustimmungspflicht? Grundgesetzänderung?

AOK-Öffnung wird ein harter Brocken

Berlin (opg) – Mit der geplanten Neuordnung der Kassenaufsicht nimmt Jens Spahn eine Verfassungsdebatte in Kauf. Geht so etwas ohne Grundgesetzänderung, wie der Minister meint? Oder zumindest ohne Zustimmung des Bundesrates? Die Länder, die entmachtet werden sollen, sagen: Nein. Sollte Bundesgesundheitsminister Spahn hier seinen Länderkollegen nicht entgegenkommen, wird er von dort mit erheblichem Gegenwind bei der RSA-Reform rechnen müssen.

Eine einheitliche Bundesaufsicht für die Krankenkassen einzuführen, ist verfassungsrechtlich nicht „ohne“. In Artikel 87 Absatz 2 Grundgesetz ist die Aufteilung der Aufsicht über bundes- und landesunmittelbare Krankenkassen nach dem förderalistischen Prinzip festgehalten. Aus dieser Kompetenz- und Zuständigkeitsverteilung wird unter anderem von den Professoren und Sozialrechtsexperten Eberhard Wille und Georg Thüsing in einem Gutachten für die DAK gefolgert, dass eine Neuordnung der Kassenaufsicht ohne Grundgesetzänderung nicht möglich ist. Für eine Novellierung des Artikel 87 GG wäre eine Zwei-Drittel-Mehrheit sowohl im Bundestag als auch im Bundesrat nötig. „Eine schwer überwindbare Hürde“, wie das Bundesversicherungsamt (BVA) schon im vergangenen Jahr in seinem Sonderbericht zum Wettbewerb in der GKV feststellt.

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Der Weg über § 143 SGB V

Aus diesem Grund versucht es Spahn jetzt über die Alternative (konkret: die Änderung des § 143 SGB V), die das BVA - fast schon prophetisch - in dem Bericht aus 2017 ebenfalls anspricht und ebenso wie die Grundgesetzänderung als aussichtlos einstuft: „Ein anderer Weg wäre, alle gesetzlichen Krankenkassen einfachgesetzlich für bundesunmittelbar zu erklären. Dieser erscheint aber verfassungsrechtlich bedenklich, da hierbei über eine einfachgesetzliche Regelung die verfassungsrechtlichen Vorgaben ohne die nötigen Mehrheiten ausgehebelt würden.“

Länder sehen Zustimmungspflicht des Bundesrates

Dass sie bei diesen Plänen Spahns nicht mitmachen wird, stellt die bayerische Gesundheitsministerin Melanie Huml klar. Die bundesweite Öffnung aller bisher landesunmittelbaren Krankenkassen stelle einen weitgehenden Eingriff in Zuständigkeiten und Verwaltungsverfahren der Länder dar. „Wir sehen daher eine Zustimmungspflicht im Bundesrat als gegeben an. Wir werden deshalb den Schulterschluss mit den anderen Ländern suchen, die ebenfalls betroffen sind“, heißt es auf Anfrage von OPG. Die landesunmittelbaren Kassen seien ein wesentliches föderales Element des Gesundheitswesens.  Eine Öffnung lehne Bayern „strikt“ ab. Auch Sachsen geht davon aus, dass der Gesetzentwurf im Bundesratsverfahren zustimmungspflichtig ist. „Für mich ist das ein klarer Eingriff in die Länderhoheit", sagt Gesundheitsministerin Barbara Klepsch, die in diesem Jahr auch die Vorsitzende der Gesundheitsministerkonferenz ist.

Welchen Weg nimmt das Gesetz durch den Bundesrat? 

Der Bundesrat hat zunächst die Möglichkeit, den Vermittlungsausschuss anzurufen, bei dessen Vorsitz sich Ex-Bundesgesundheitsminister Hermann Gröhe (CDU) und Mecklenburg-Vorpommerns Ministerpräsidentin Manuela Schwesig (SPD) abwechseln. Danach kann er Einspruch einlegen. Weist der Bundestag diesen zurück, kann das Gesetz in Kraft treten. Beschließt der Bundesrat mit der Mehrheit seiner Stimmen (Mehrheit der Mitglieder), Einspruch einzulegen, kann dieser im Bundestag auch nur mit der absoluten Mehrheit (Kanzlermehrheit, das sind 355 von 709 Stimmen) überstimmt werden. Legt der Bundesrat den Einspruch mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit ein, müssen für die Zurückweisung des Einspruchs im Bundestag zwei Drittel der abgegebenen Stimmen zusammen kommen, mindestens jedoch die Stimmen der Hälfte aller Mitglieder.

Einspruch gegen das Gesetz gilt als wahrscheinlich

Da die Länder bekanntermaßen empfindlich reagieren, wenn es um ihre Kompetenzen geht, dürfte es wahrscheinlich sein, dass der Bundesrat – sollte keine Einigung im Vermittlungsausschuss zustande kommen - Einspruch gegen Spahns Gesetz einlegen wird. Rein rechnerisch kommt die Große Koalition auf 398 Stimmen, damit hätte sie theoretisch die absolute Mehrheit (355 Stimmen). Sollte eine Zwei-Drittel-Mehrheit für die Zurückweisung des Einspruchs nötig sein, wäre die Regierung auf Stimmen aus der Opposition angewiesen.